普惠金融通过提高金融服务的包容性、公平性和尽责性，不但有助于满足普罗大众的金融服务需求，而且对于金融体系的稳定和经济增长均有重要意义。我国一直高度重视小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等群体的金融服务需求，积极致力于推进普惠金融发展。2013年11月，党的十八届三中全会正式提出“发展普惠金融”，将普惠金融上升为国家战略。2015年12月31日，国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016～2020年）》（以下简称《规划》），进一步指明了我国普惠金融的发展方向。近年来，人民银行认真落实党中央、国务院关于推进普惠金融发展的各项要求，做了大量基础性、开拓性的工作。如，实施激励性的货币信贷政策，加强金融基础设施建设，完善金融消费者保护和教育机制，圆满完成二十国集团（G20）框架下普惠金融全球合作伙伴（GPFI）主席国工作等，其中一项重要的工作是建立了中国普惠金融指标体系。

建立普惠金融指标体系，可以从量化的角度更精确地对普惠金融发展状况进行评价，对于监测、评估全国和各地区普惠金融发展水平，开展普惠金融国际比较，以及更有针对性地推动普惠金融发展，都具有十分重要的意义。

从国内来看：早在2014年，中央全面深化改革领导小组就提出要研究建立我国的普惠金融指标体系；国务院《规划》也明确要求“建立健全普惠金融指标体系”；此外，近年来各地在发展普惠金融方面进行了许多尝试和创新，既包括普惠金融试点（示范区）的设立，也包括立足地方实际进行的各种探索，因此客观上需要有一套科学的评价体系去衡量各地普惠金融的发展成效。

从国际来看：2016年，人民银行代表中国担任了普惠金融全球合作伙伴主席，推动制定了一系列普惠金融方面的重要成果文件，并得到G20杭州峰会核准，其中一个重要文件就是《G20普惠金融指标体系》进行了升级,并明确指出:“不论在国内还是国际层面，《指标体系》通过与每个国家的特色指标相结合，能够使政策制定者加深了解并监测普惠金融发展。”因此，各成员国不仅要积极进行落实，而且还需要根据各自情况对G20指标体系进行调整。

《G20普惠金融指标体系》由GPFI建立，最早在2012年G20洛斯卡沃斯峰会上获得通过。2013年，GPFI通过增加金融素养和金融服务质量等指标对G20指标体系进行了扩展，并在G20圣彼得堡峰会上获得通过。2016年，在中国担任G20主席国期间，通过增加数字普惠金融等新业态指标对其又进行了一次升级，并得到G20杭州峰会核准。《G20普惠金融指标体系》共涵盖金融服务的可得性、使用情况和质量3个维度，包含19类35项指标（见表1），从供需两侧评估普惠金融发展水平。

除《G20普惠金融指标体系》外，世界银行、国际货币基金组织所建立的普惠金融指标体系，也具有广泛的影响，它们和《G20普惠金融指标体系》一道，是构建中国普惠金融指标体系的重要参照。

世界银行建立了涵盖账户、储蓄、信贷、支付、保险等指标的全球普惠金融数据库（Global Findex），通过三年一次的全球普惠金融调查，从需求端取得数据。在2014年的调查中，世界银行设计了474个普惠金融指标，对144个经济体中的15万名成年人进行了面对面访谈或电话访谈，形成了最新的世界银行全球普惠金融数据库。国际货币基金组织开展了金融服务可得性调查（Financial Access Survey, FAS），共包含242个指标，主要从各国中央银行、监管部门等供给端获取普惠金融数据。

这些普惠金融指标体系各具特色，对监测和评估全球普惠金融发展水平、推动普惠金融发展起到了积极作用，但部分指标也存在数据不可得、数据质量不高等问题，且难以充分反映各国普惠金融发展特色。国际普惠金融指标体系可为我们提供有益借鉴，但不可简单套用，需要研究建立一套符合我国国情的普惠金融指标体系。

人民银行早在2014年就开始研究建立中国的普惠金融指标体系，并选取了四川、陕西、吉林、浙江、福建、贵州6个省份开展普惠金融指标体系建设试点工作。经过努力，2016年12月，中国人民银行正式下发《中国普惠金融指标体系填报制度（试行）》及《中国普惠金融指标体系》。《中国普惠金融指标体系》共涵盖金融服务的可得性、使用情况和质量3个维度，包含20类51项指标，其中使用情况维度包含11类共28项指标，可得性维度包含4类共9项指标，质量维度包含5类共14项指标。

总体而言，《中国普惠金融指标体系》注重将国际性、前瞻性和体现中国特色相结合，具有较好的可操作性。

第一，《中国普惠金融指标体系》充分参照了《G20普惠金融指标体系》，具有较强的国际性。从维度上看，我国的普惠金融指标体系与G20指标体系3个维度完全一致。从指标上看，与G20指标体系相比，我国的普惠金融指标体系与其基本一致的指标有19项，采用替代指标的有9项，未采用的指标有7项（另外，我们还增加了部分指标，特别是9项中国特色指标）。

第二，《中国普惠金融指标体系》和《G20普惠金融指标体系》可以互为补充。G20指标体系数据大多来自于世界银行等国际组织的需求端问卷调查；我国的指标体系数据则大多来源于现有的统计体系（供给端）。在《中国普惠金融指标体系》中，44个指标数据来自于现有统计体系，以人民银行数据居多，数据来源较为稳定、数据质量较为可靠；5个指标通过人民银行金融素养问卷调查采集；2个指标采用与《G20普惠金融指标体系》一致的赋值方法得出。

第三，《中国普惠金融指标体系》还注重体现前瞻性。近年来，国内外普惠金融领域最引人瞩目的变化莫过于数字普惠金融的发展以及金融消费者教育、保护的进展，2016年G20杭州峰会也核准了《G20数字普惠金融高级原则》。《中国普惠金融指标体系》据此设计了“移动支付”“网上支付”“金融知识”“金融行为”等相关指标。

第四，《中国普惠金融指标体系》也充分考虑了我国国情。为贯彻落实党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，深入推进金融扶贫和农村金融发展，指标体系还设计了“精准扶贫信贷”“民生信贷”“涉农信贷”等中国特色指标。

试填报结果反映出我国普惠金融发展的基本状况：一是我国金融服务可得性较高，基础金融服务已覆盖到绝大部分乡村，每万人拥有的银行网点、ATM和POS机具在过去几年呈现逐年增加趋势，可得性进一步改善。二是我国金融服务使用情况逐年提升，银行卡交易量、数字支付、个人信贷、小微企业信贷、农户信贷、保障性安居工程贷款、保险密度等指标大多呈现逐年增长趋势。三是我国金融服务质量得到改善，我国金融消费纠纷解决机制基本建立，个人、企业、农户信用档案建档率逐年提升，部分地区农户信用贷款比例随着农村信用体系的逐渐建立也在不断提升。

普惠金融指标体系建设不是一次性的工作，需要在实践中不断优化完善。《G20普惠金融指标体系》从建立起已经经历了两次更新。人民银行也会密切关注普惠金融领域的最新动向，跟踪国内经济金融发展状况和统计体系调整变化，加强国际交流和合作，根据需要对《中国普惠金融指标体系》进行修订与完善。■

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