特殊工种的认定及提前退休争议的解决

特殊工种提前退休是为特殊劳动者群体设计的保障制度，其初衷是充分保护劳动者权利。

但是，实践中有些劳动者无法以长年连续从事特殊工种工作为由提前退休，导致争议发生。

解决此类争议，首先应当从特殊工种的认定出发，然后再解决工作年限的计算问题，而这两个问题解决的关键是法律依据和证据规则。

一、特殊工种的定义

我国现行法律法规对“特殊工种”没有直接定义，通常所称的特殊工种见于《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发〔1999〕8号，以下简称“1999通知”）和《关于特有工种不是提前退休特殊工种的复函》等文件。

“1999通知”第一条提及特殊工种的说法，用以特指“井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康”的工作。

从语义上分析，该通知首先以列举方式将井下、高空、高温、特别繁重体力劳动的工作明确界定为特殊工种，然后以抽象概括的方式界定了特殊工种认定的一般标准，即“有害身体健康”。

“1999通知”中这一简短的规定在实践中不具有可操作性，需结合其他法律法规以及标准确定何为高空工作，何为高温工作，何为特别繁重体力劳动。

例如，《劳动人事部关于交通部门提前退休的特别繁重体力劳动工种的复函》（劳人护〔1982〕14号）即对交通部门从事特别繁重体力劳动工种的具体量化标准进行了明确。

易与特殊工种混淆的一个概念是“特种作业”。

根据《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》第三条之规定，特种作业是指容易发生事故，对操作者本人、他人的安全健康及设备、设施的安全可能造成重大危害的作业。

特种作业的范围由特种作业目录界定。例如，煤矿井下电气作业、煤矿井下爆破作业、煤矿瓦斯检查作业等等，依据特种作业目录的规定，均为特种作业。

此外，还有一个“特有工种”的概念，也应当与特殊工种相区别。

前述《关于特有工种不是提前退休特殊工种的复函》明确指出：“1998年以来，国家没有审批过新的提前退休特殊工种。电子行业特有工种，是一种作为职业技能培训和鉴定工作依据的技术工种，不是提前退休特殊工种，不能作为企业职工办理提前退休的依据。”

可见，特有工种与特殊工种也是有明显区别的，其仅为职业技能培训和鉴定工作的依据，国家并不认可从事此类工作的劳动者享有提前退休的权利。

究其原因，主要在于从事特有工种的劳动者总体上面临的健康危害明显小于从事特殊工种的劳动者。

二、特殊工种的认定

1993年7月3日公布实施的《劳动部关于加强提前退休工种审批工作的通知》明确指出：“自即日起，国务院各有关主管部门停止审批新的提前退休工种。按国发<1978>104文件规定，提前退休工种由国务院主管部门审核后，报我部审批。”

据此，提前退休工种，即特殊工种，应当由国务院主管部门审核后，再报原劳动部审批。

这主要是为了应对以下情形，“有的部门对提前退休工种审批过宽，有的审批程序不健全，有的没有按规定程序进行审批，特别是对审批条件掌握不一，随意开口子，导致提前退休人员过量增多，类似工种在各部门之间产生攀比，影响了社会保险制度的改革。”

由于长期以来我国没有对特殊工种进行认定，有全国人大代表提出了“定期对特殊工种进行认定并公布目录”的建议。

2019年7月发布的《人力资源社会保障部对十三届全国人大二次会议第4117号建议的答复》中明确指出：“我国特殊工种提前退休政策产生于计划经济时期。

“目前，仍然沿用1951年《劳动保险条例》以及1978年《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的相关规定。

“在计划经济时期劳动生产力落后、保障渠道单一的情况下，特殊工种提前退休政策对职工的身体健康起到了积极的保护作用。

“目前执行的工种目录中，大多数是上世纪八九十年代经行业主管部门提出工作名称、制定具体标准，原劳动部审批公布的。

“但随着我国经济体制由计划经济转为市场经济，国家不再实行计划管理，企业自主招工和设置岗位，加之原行业主管部门都已弱化或消失，清理和调整特殊工种目录已失去社会环境和政策基础，难以具体操作。”

因此，目前来看，特殊工种目录不会再行调整的趋势比较明显，此项制度也可能在实践中逐渐淡化，甚至消失。

三、各地方政府及其相关部门对特殊工种提前退休的规定

我国各地依法出台了一些地方性法规、政府规章等，对确定特殊工种的范围、工龄等具体操作细节均做出了详细的规定，有些规定体现了地方政府及其相关部门的治理水平。

这些都成为规范相关机关办理特殊工种提前退休业务的法律依据，现列举三份具有代表性的文件，这些文件中设立的制度具有一定推广价值。

第一份是广东省劳动和社会保障厅于2002年出台的《关于规范特殊工种提前退休审批工作有关问题的通知》。

其明确指出在特殊工种提前退休的审核中，对没有原始档案或原始档案没有记载特殊工种工作经历的，不得作为提前退休依据。

这项规定具有很强的可操作性，对依据何种标准认定劳动者以往从事过的工作具有重要意义。

根据该条规定，劳动者的原始档案记载是认定其是否从事过特殊工种工作的决定性证据。

此外，广东省劳动和社会保障厅的这一通知还确立了特殊工种提前退休公示制度，即在对职工按特殊工种办理退休资格初步审核之后、正式审批之前，将有关人员情况予以公示。

公示内容包括拟批准退休人员的基本情况、从事特殊工种名称和累计工作年限、拟审批退休的时间等，公示期一般为10天。

公示制度可以有效保障特殊工种提前退休制度的公平实现，也可以防止有些人滥用此项制度。

第二份是辽宁省人力资源与社会保障厅于2017年8月18日公布实施的《关于进一步加强企业提前退休人员审批管理工作的通知》。

该通知重申了认定特殊工种范围的原则，即“申请按特殊工种办理提前退休人员，其从事的工作岗位必须列入原劳动部和有关行业主管部门批准的特殊工种名录范围”。

此外，该通知也详细规定了公示制度：省、市人力资源社会保障业务审批部门要将通过审批的提前退休人员名单定期在本级人力资源社会保障官方网站公示，公示期为7个工作日，公示中应明确受理举报部门和举报电话。

第三份是重庆市劳动和社会保障局于2005年公布实施的《重庆市企业特殊工种管理暂行办法》（渝劳社办发〔2005〕157号）（以下简称暂行办法）。

暂行办法规定了特殊工种检测制度，即以科学方法、合理程序确定特殊工种的范围。

暂行办法第五条规定：“特殊工种检测按照GBZ2-2002《工业场所有害因素职业接触限值》、GB4200-84《高温作业分级》、GB3869-83《体力劳动强度分级》等国家标准，对照国家有关部委颁布的各行业企业特殊工种名称、工种性质、劳动条件进行技术检测。

特殊工种检测根据特殊工种场所、职业特点以及企业实际情况，采用技术检测和现场勘验调查相结合的方式进行，其中有毒有害场所、高温、低温场所主要采取技术检测方式，井下、高空、特别繁重体力劳动主要采取现场勘验调查与技术检测相结合的方式。”

同时，暂行办法第六条进一步规定：“特殊工种检测由市劳动鉴定委员会办公室负责组织实施，市劳动鉴定中心具体承办。其他有资质的法定技术检测机构也可承担特殊工种技术检测工作。”

由这两条规定可见，在针对具体行业、具体企业、具体岗位时，当地采用检测的方式，由专业人士对其是否在特殊工种范围之内作出认定。

这一做法可以增强认定工作的科学化与民主化程度，避免纠纷。

四、关于因从事特殊工种工作提前退休的争议解决

实践中，关于因从事特殊工种工作提前退休的争议主要源于特殊工种的认定及从事特殊工种工作年限的计算。

综合前文所述可见，相关部门认定某一工作是否为特殊工种以及从事特殊工种工作年限的主要依据是劳动者的个人档案。

因此，一旦发生纠纷，劳动者、用人单位以及相关行政机关均应当首先从档案入手，确定相关事实。

如果当事人认为档案记载有误，则需提供充分的证据，否则档案的证明力就是最高的。

这里需要特别指出的是，“企业职工档案”与“企业档案”应做区别。

《企业职工档案管理工作规定》（劳力字〔1992〕33号）第二条明确指出：“企业职工档案是企业劳动、组织、人事等部门在招用、调配、培训、考核、奖惩、选拔和任用等工作中形成的有关职工个人经历、政治思想、业务技术水平、工作表现以及工作变动等情况的文件材料，是历史地、全面地考察职工的依据，是国家档案的组成部分。”

《企业档案管理规定》（档发〔2002〕5号）第二条规定：“本规定所称的企业档案，是指企业在生产经营和管理活动中形成的对国家、社会和企业有保存价值的各种形式的文件材料。”

虽然企业职工档案与企业档案之间存在明显差异，但是二者在确认特定事实时可以相互印证，因为企业职工的工作内容、方式、薪酬等与企业的经营与发展密不可分，在某些档案记载缺失的情况下，可以通过对比不同档案材料确认特定事实。

当然，档案记载缺失的情况是客观存在的，这就要从其他证据入手认定相关事实。

2019年重庆市第五中级人民法院在“重庆市九龙坡区人力资源和社会保障局与杨泽渝特殊工种退休审批案”的二审判决书中指出：“企业职工档案管理存在一个不断规范、健全的过程，原劳动部、国家档案局也是于1992年6月9日才颁布《企业职工档案管理工作规定》，故机械地要求80年代、90年代初的职工原始档案中的特殊工种记载必须清楚、连贯、一致，也不利于保护当时从事特殊工种职工的合法权益。

“从前述规定也可知，当职工档案资料不齐或记载不完整时，也可以通过查询派工单、工资册及其他能够证明其从事特殊工种作业的相关原始资料进行佐证。”

此处，法院所指的“前述规定”是指《重庆市人力资源和社会保障局办公室关于加强特殊工种退休审核审批管理的通知》（渝人社办﹝2012﹞27号）。

该文件第二部分规定：“在办理特殊工种退休审核审批过程中，应以职工档案原始记载为依据。对职工档案资料不齐或记载不完整的，应查询相关的派工单、工资册及其他能够证明其从事特殊工种作业的相关原始资料进行佐证后方可办理。”

由此可见，实践中也有行政机关允许采用职工档案以外的材料证明特殊工种工作经历的，这也是公平原则在个案中的具体体现。

尽管如此，一旦原始档案记载不全面、不连贯、不清晰，劳动者通常会面对不利后果，这主要是因为劳动者在举证能力上明显存在不足。

因此，档案管理部门以及相关工作人员应恪尽职守，避免应归档的重要材料被遗漏。

同时，在制度设计上，相关部门应当尽可能减轻乃至免除劳动者对特殊工种相关事项的举证负担。

在证明从事工种和年限的问题上，除劳动者本人负有举证责任以外，用人单位还需承担举证责任；而且，用人单位应当承担首要的举证责任。

《人力资源社会保障部关于进一步加强企业特殊工种提前退休管理工作的通知》（人社部发﹝2018﹞73号）第二部分规定：“对职工从事的特殊工种以及工作年限等信息，按照原始档案的记载进行审核。

“原始档案中记载不清晰、不一致的，必须以企业提供的能证明当时从事工种和年限的原始材料为依据进行认定。”

从此项规定来看，企业对证明劳动者从事工种和年限负有责任。

除原始档案外，能够证明劳动者从事工种和年限的材料需为“原始材料”，且应当由企业出具。

这就限定了原始档案以外证明劳动者从事工种和年限的证据的范围，即相关材料必须具有相当的可信度，且不能由利益相关方提供。

同时，此类证据在客观上由用人单位掌握，如果用人单位拒不提供相关材料，或者无法提供，则需依证据规则承担不利后果。