水资源税改革能实现双重红利效应吗？
作者：
刘 晔（厦门大学经济学院）
黄 实（厦门大学经济学院）
黄张妍（厦门大学经济学院）
我国是一个水资源严重短缺、水旱灾害频发的国家。“十四五”规划要求“实施国家节水行动，建立水资源刚性约束制度”。其中，税收手段作为刚性约束制度之一，对促进绿色发展的经济社会效应值得重视。2016年国务院发布《关于全面推进资源税改革的通知》，在河北省开展水资源费改税改革试点工作。2017年试点工作扩展到北京市、天津市、河南省等9个省份。水资源“费改税”政策效应评估，对“十四五”时期我国进一步完善水资源税改革具有重要参考价值。
双重红利是资源环境税制政策效应研究的核心。Pearce（1991）首次提出双重红利假说：一是环境红利，如果环境税实施起到资源节约和环境保护的目的，就实现了环境红利；二是经济红利，如果环境税实施提高了社会经济效率，那么环境规制就实现了经济红利。水资源税的研究也围绕双重红利效应而展开（Kilimani 等，2015）。鉴于创新驱动已成为经济发展的第一动力，因此本文拟聚焦于水资源税能否促进水资源使用效率的提高，实现节水效应（环境红利）；能否促进企业投资创新，实现创新效应（经济红利）。
从理论上，提高资源环境税率并不必然能取得正的环境红利（刘晔 等，2015），尤其考虑到中国特定市场结构下的税负转嫁时更是如此（刘晔，2010）。但具体到水资源税节水效应，现有实证研究大多得出积极的结论（Höglund，1999；Aurora 等，2019；杨得前 等，2020）。
至于创新效应，主要有两种观点。一种是新古典学派的“抑制论”，认为由于征税增加了企业成本，从而不利于创新投入和创新产出（Wally，1994）。这种观点获得了一些经验证据的支持（Gray，1987；张彩云 等，2018）。另一种是波特假说的“促进论”，即企业试图通过技术创新带来收益来培养自身的竞争优势，以达到减少环境规制成本的效果，从而有利于创新。这种观点也获得众多实证支持（Jaffe 等，1997；曾义 等，2016）。当然，在“抑制论”“促进论”之外，中外学者的实证结果还有“不确定论”“拐点论”（牛美晨 等，2021）。前者指资源环境税与企业创新间不存在明显关联（涂正革 等，2015），后者指环境规制强度达到拐点后，才能激励企业进行技术创新（李香菊 等，2018）。
可见，现有实证研究对环境规制的环境效应都较为认同，但是对环境规制能否促进企业创新还存在较大争议，且大多都研究命令型环境规制或环境税费，较少落脚于资源税的研究，关于水资源税创新效应及经济效应领域的研究更是空白。而我国于2016年开始试点并于2017年扩围的水资源费改税政策正好为这一待检验的问题提供了“准自然实验”机会。基于此，本文利用2016年起逐步推行的水资源费改税改革试点政策，结合2010—2019年31个省份的宏观数据与沪深两市上市公司微观数据，运用多期双重差分方法来评估水资源税政策的环境效应与经济效应。本文的贡献在于三个创新。第一，选题创新。现有研究只限于单独评估河北省水资源税试点的环境效应，且都采取合成控制法（杨得前 等，2020；高萍 等，2020）。本文首次对我国水资源税政策的双重红利效应进行经验实证，有助于填补这方面的空白。第二，方法创新。以往国内外文献在考察环境规制时，更多地是采用普通最小二乘法（OLS）和环境治理投资、污染排放密度等较为内生的指标。本文则使用多期双重差分方法，利用水资源费改税这一外生政策提供更为可靠的经验证据。第三，结论创新。本文在研究双重红利效应时同时考量了多层面的异质性影响，有助于更有针对性地提出进一步完善水资源税改革的具体建议。
二、制度背景与理论假说
（一）制度背景
我国水资源费的征收始于1980年的沈阳市。随后，全国各地逐步开始对水资源的使用征收一定金额的水资源费。水资源费的征收通常采用超额累进制，并由各省依据本地区水资源的稀缺程度、水资源取用主体行业与性质而制定差异化的收费标准。2016年，河北省依据《水资源税改革试点暂行办法》（财税〔2016〕55号），对取用地表水和地下水征收一定金额的水资源税。同时，对高耗水行业、特种行业以及计划外采水行业均适当提高水资源税税额标准。2017年11月，水资源税改革试点地区由河北省扩大到北京、天津、河南等10个省份，按照《扩大水资源税改革试点实施办法》（财税〔2017〕80号）规定，各地依据自身水资源现状制定具体税额标准。相较于由水利部门征收的水资源费，水资源税由税务部门征收，具有更强的强制性。从征收标准看，各地水资源税税额相比之前的费额均有上升。根据国家税务总局河北省税务局的数据，在该省水资源费改税的第一年，征收的水资源税共计19.25亿元，月均增长率达128%。可见，水资源税是水资源费的升级，其政策目标在于通过提高税率和征管强度促进水资源的节约与生态环境的保护。
（二）理论假说（略）
（一）模型设定
基于2016年7月起在部分省份逐步实施的水资源费改税，本文建立起双重差分（DID）模型来研究水资源税改革是否能实现双重红利效应。考虑到政策实施对象为“1+9”共计10个省份，其中，河北作为第一个试点地区在2016年开始推行，其余9个省份2017年作为第二批试点开启改革，因此本文选用多期DID方法将其作为实验组与其他未试点省份进行比较。首先，为检验水资源税的环境效应，我们建立如下基准回归方程：
Waterp,t=α+βTreatp×Postt+γXp,t+vp+ut+εp,t (12)
在模型（12）中，下标p为省（直辖市、自治区），t为年份。Waterp,t表示地区p在时期t的每万元GDP用水量，以衡量用水效率。Treat表示处理组和对照组的虚拟变量，将上述10个水资源费改税试点省份作为处理组，Treat取值为1，否则为对照组，Treat取值为0。Post表示费改税调整前后的时间虚拟变量，政策调整当年及以后取值为1、之前取值为0。由于两批政策推行的时间均是在下半年，因此本文将2017年作为河北省开始受到政策影响的年份，2018年作为其他9个省份开始受到政策影响的年份。Xp,t表示随时间变动可能影响每万元GDP用水量的地区层面控制变量。本文还控制了地区固定效应（vp）和年份固定效应（ut）。εp,t为误差项。交叉相Treatp×Postt的系数β是我们所关心的水资源税改革节水效应的政策参数。
其次，对水资源费改税技术创新效应，我们建立如下模型：
ln(R&D)i,p,t=α+βTreatp×Postt+γXi,p,t+vi+ut+εi,p,t （13）
在模型（13）中，下标i为企业，p为省份，t为年份。ln(R&D)i,p,t表示p地区的企业i在时间t的研发支出，衡量的是企业的创新投入水平；Treatp×Postt表示企业i所处的地区p在t时期是否受到水资源税改革影响，其处理方式与上述模型（12）所示的相同；Xi,p,t表示可能影响企业研发支出的企业层面的控制变量；模型还控制了企业个体固定效应（vi）和年份固定效应（ut）；εi,p,t为误差项。根据交互项Treatp×Postt的系数β，我们可以判断出水资源费改税对企业创新投入水平的影响大小。
（二）变量定义
1.被解释变量。本文研究的是水资源税的双重效应，因此被解释变量包含两个方面的指标。环境效应的用水效率变量，本文以地区每万元GDP用水量（Water）为度量指标。经济效应即创新水平变量。在以往的文献中主要采用创新投入和创新产出两类指标，前者以企业的研发投入来度量，后者以专利申请、授权量来度量。考虑到创新产出即专利指标具有产出周期不确定、风险大等特征，而研发投入能够更好地展现出企业在经历政策冲击后创新的意识，因此本文选用研发投入的对数值ln(R&D)进行研究，并以专利申请量作为创新水平的替代指标进行稳健性检验。
2.控制变量。在评估水资源税的环境效应中，参考相关研究的做法（杨亮 等，2014；杨得前 等，2020），主要选取地区经济发展水平（GDP）、人口数量（lnPOP）、水资源量（WaterR）、旱灾受灾面积（Drought）、城镇人口占比（TownPOP）、有效灌溉面积（Irrigation）、产业结构（IndustryS）等省级层面指标；在评估水资源税的经济效应中，参考杨国超 等（2017）、李林木 等（2017），主要选取净利润（Profit）、政府补助（Subsidy）、资产负债率（Liability）、资本支出（CapitalE）、资本密集度（CapInt）、货币资金（Cash）、固定资产占比（FixedAsset）、税负水平（Tax）等企业层面指标作为控制变量。
（三）数据来源与统计描述
考虑政策实施时间点及上市公司研发数据的可获得性，本文选取2010—2019年为样本区间。经过数据整理，研究水资源税环境效应的样本涉及31个省份，其中实验组10个省份，对照组21个省份，共有310个样本观测值；用于研究水资源税经济效应的样本，在删去了2010年之后上市且于本文研究期间研发数据缺失的企业后，共涉及2 120个上市公司，共约14 549个样本观测值。各变量均有明显变异性、呈现合理分布状态。
四、实证结果分析（略）
（一）结 论
中国的水资源税能否同时实现环境效应和经济效应？针对此问题，本文利用2016年起逐步推行的水资源费改税作为准自然实验，采用2010—2019年31个省份的宏观数据与沪深两市上市公司微观数据，运用多期双重差分方法评估了水资源税改革的环境效应与经济效应。实证结果证明，实施水资源费改税对试点省份用水效率有显著的提升作用，实现了水资源税的环境效应；同时，水资源税能够显著提升企业的研发投入，实现水资源税的经济效应。经过一系列稳健性检验，双重红利效应仍然成立。进一步异质性分析发现，在环境效应方面，水资源税对于工业行业以及水资源更为稀缺的西部地区省份有更加显著的影响；在经济效应方面，水资源税能更好地促进非国有企业、高耗水行业企业创新。
（二）政策建议
本文通过实证研究证实了水资源改革试点对环境及经济带来的正面影响，肯定了将水资源取用征收规范化、正式化，纳入税收体制以促进管理的意义。为此，我国也应该进一步采取措施完善水资源税相关法律法规。具体政策建议如下。
1.坚持水资源税改革方向，并择机扩大实施范围。水资源税改革试点对双重红利和波特假说在我国现实情境中的存在提供了经验证据，由此表明我国水资源税改革总体上取得了很好的政策效果。本文分区域的异质性分析表明，水资源相对匮乏地区的节水效应更大。因此，可以考虑将水资源税改革试点范围择机扩大到非试点省份，尤其是水资源相对匮乏和水资源费标准相对较高的地区，并尽快完成水资源税改革任务。
2.完善税收优惠配套政策以放大节水效应。实施水资源税后，各试点省份用水效率均得到了显著提升。事实上，节水效应也不是自动实现的。为提高用水效率，试点地区企业都采取了各种不同的措施，如研发和购买节水设备、循环利用水资源等。同时，为了更准确地计算水资源的使用量，缴纳水资源税款，取水计量设施也逐渐进入企业的视野中。这种为了节约用水和更准确计量水资源使用量而购买和安装计量措施的行为，在后续改革政策完善中应当得到一定的政策支持。如对于企业购买节水设备、取水计量设备的投入进行增值税抵减优惠等。
3.完善其他科技财税政策，以提高企业创新水平。双重红利实现的关键在于，引导企业通过创新而不是通过减少产量来节约用水成本。因此，政府对企业的科技支持在激励和引导企业研发创新上发挥重要作用。基于企业异质性分析表明，水资源税在促进非国有企业、高耗水行业企业的创新效应更显著。因此，政府更应当加大对非国有企业、高耗水行业企业创新的研发补助，并针对企业节水创新的特点调节补助的方式和补助强度。此外，还要进一步硬化国有企业的预算约束和融资约束，以倒逼国有企业通过研发创新来消化水资源税改革成本，以更好实现水资源税改革的创新效应。
4.权衡取舍，进一步完善水资源税税率。实践表明，水资源税改革采取差异性税率是非常必要的。尤其是对水资源丰裕程度不同的省份设置差异性税率是取得良好政策效果的关键。但具体到同一区域内，依水源类型、取用水行业、超采情况等设置差异的税额档次，则要权衡考虑税目设置过于复杂所造成的征纳成本以及人为操纵行为。以目前最先实施水资源税改革试点的河北省为例，依据各种要素的不同，水资源税的税额档次高达24档，最低为0.1元/立方米，最高达到80元/立方米。而税率档次最少的北京市，水资源税税额从0.06元/立方米到160元/立方米间也分布着16档。因此，建议在权衡征纳成本和差异性政策效果基础上，进一步优化水资源税的税额标准，适当简化水资源税税率档次。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第9期。）
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刘晔，黄实，黄张妍.水资源税改革能实现双重红利效应吗？[J].税务研究，2022（9）：55-63.
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