完善我国政府债券所得税政策的思考
作者：
温来成（中央财经大学中财-安融地方财政投融资研究所）
余 燕（中央财经大学中财-安融地方财政投融资研究所）
改革开放后，我国于1981年恢复国债发行，2015年正式发行地方政府债券。为了鼓励居民、企业等认购政府债券，我国对政府债券利息收入实行了免征企业所得税、个人所得税等优惠政策；在政府债券二级市场，对有的投资者实行了所得税免税政策。经过多年的发展，政府债券一级市场、二级市场交易已在我国债券市场占较大规模，国债“金边债券”、地方政府债券“银边债券”的声誉已牢固树立。构建现代税收制度，服务于中国式现代化建设，应完善债券市场所得税政策，发挥税收调节收入的作用。
（一）政府债券所得税政策现状
我国政府债券所得税政策，体现在对政府债券利息收入的所得税政策和对政府债券交易差价收入即资本利得的所得税政策，主要包括以下内容。
1.企业和个人取得的政府债券利息收入，分别免征企业所得税、个人所得税。改革开放后，我国1981年恢复国债发行，《企业所得税法》《个人所得税法》分别明确对企业、个人取得的国债利息收入免征企业所得税、个人所得税。我国于2009年试点发行地方政府债券，国家对企业和个人取得的2009年、2010年和2011年发行的地方政府债券利息所得，分别免征企业所得税和个人所得税。2015年正式发行地方政府债券后，国家对企业和个人取得的2012年及以后年度发行的地方政府债券利息收入，分别免征企业所得税和个人所得税。
2.政府债券交易差价收入即资本利得所得税政策。我国自1988年开始试点国债流通转让，随着试点成功实行，国家决定自1991年3月起，在全国地市级以上城市和地区所在的县级市全面开放国债转让市场，我国国债流通市场建立。我国地方政府债券发行后也可上市交易，政府债券一、二级市场逐步建立。根据我国《企业所得税法实施条例》第十六条，企业转让政府债券取得的收入属财产转让收入，应缴纳企业所得税。为了鼓励证券投资基金的发展，自2008年开始，我国对证券投资基金取得的债券差价收入暂免征收企业所得税。此外，根据我国《个人所得税法实施条例》第六条第（八）项，个人转让政府债券取得的所得属财产转让所得，应缴纳个人所得税。
（二）政府债券所得税政策存在的问题
1.现行政府债券利息收入的所得税免税政策不利于发挥税收对收入分配的调节作用。在对政府债券利息收入免税政策的大力支持下，我国政府债券市场已获得较快发展，和其他债券相比，已具有较明显的市场优势。据统计：在银行间债券市场，2022年年末，国债发行额占债券市场的38.5%、地方政府债券占29.4%，合计占67.9%，成为债券市场第一大债券种类；从银行间债券市场交易额看，2022年年末，国债交易额占29.9%，地方政府债券占5.3%，政府债券合计35.2%，仅次于政策性银行债券交易额的占比（55.2%），居银行间债券市场交易额第二位。可见，当前已没有必要继续通过债券利息收入免税政策刺激其发行、流通。且目前我国政府债券利息兑付规模逐年递增，截至2022年年末，仅地方政府债券支付利息规模就达到了11 211亿元，比2021年年末的9 280亿元上升了20.8%。而大规模的政府债券利息收入享受免税待遇，不利于发挥税收对收入分配的调节作用。
2.政府债券交易差价收入所得税政策不利于公平竞争及政府债券流动。现阶段，对于政府债券交易差价收入，除证券投资基金免征企业所得税外，其他主体则需要缴纳企业所得税、个人所得税。这种政府债券交易差价收入所得税政策，不仅会影响政府债券的流通和交易，而且会诱导投资主体持有政府债券到期兑现本息，影响政府债券交易市场的发展。
3.政府债券所得税政策缺乏一定的灵活性，税收对收入分配调节职能与作用的发挥受到约束。我国改革开放后恢复政府债券发行以来，适应当时经济社会发展对于政府债券发行的客观要求，对政府债券利息收入一律给予所得税免税政策，未规定可享受免税的条件，税收对收入分配调节职能与作用的发挥受到约束。
目前，一方面，政府债券一级市场、二级市场交易已占我国债券市场的较大规模，国债“金边债券”、地方政府债券“银边债券”的声誉已牢固树立；另一方面，现行政府债券所得税政策缺乏一定的灵活性，不利于发挥其调节职能。借鉴国际经验，构建现代税收制度，服务于中国式现代化建设，政府债券所得税政策亟须调整，以充分发挥税收的收入分配调节职能与作用。
二、政府债券所得税政策的国际实践与启示
（一）发达国家政府债券所得税政策
1.美国政府债券所得税政策。
在政府债券利息收入所得税政策方面。美国规定，国债利息收入免征州和地方的企业所得税和个人所得税，但需征收联邦所得税。其中，国债投资者最高可选择50%利息收入通过预扣税纳税。根据美国《国内收入法典》第103条，美国州、市和地方政府发行市政债券的利息收入，不征收联邦所得税。需要注意的是，市政债券利息通常也在债券发行州免征州所得税和地方所得税，但部分州对本地发行的市政债券利息收入征税。另外，市政债券享受税收减免有一定的限制，非合格的私募债券（private activity bond）、套利债券以及未登记注册的债券等市政债券，不得享受免税政策。
在政府债券交易差价收入所得税政策方面。国债交易差价收入作为资本利得征收所得税，地方政府发行的市政债券交易差价收入征收所得税。特别是持有政府以折扣价发行的零息债券所得差价金额，在到期年数之间平均分配，并作为差价收入征税；尽管零息债券在到期之前不支付任何款项，但其投资者仍须为每年累积的“虚拟”收入缴纳联邦、州和地方所得税。
2.英国政府债券所得税政策。
在政府债券利息收入所得税政策方面。英国规定，持有传统金边债券和指数关联金边债券的利息收入，由债券持有人自行申报缴纳企业所得税和个人所得税；个人出售或转让金边债券，须对转让前的应计利息缴纳个人所得税。需要注意的是，在评估年度当年或前一年，个人投资者持有债券额度不超过5 000英镑的，不必缴纳所得税。在股票和股份个人储蓄账户（Individual Savings Accounts，ISAs）中持有金边债券和金边债券条（gilt strips）的利息收入免税，而机构投资者持有金边债券和金边债券条的利息收入按企业所得税税率课税。此外，非常住居民投资金边债券的利息收入免税，但该收益由贸易活动获取时除外。在政府债券交易差价收入所得税政策方面。英国规定，个人交易金边债券的差价收入免征资本利得税。英国债务管理办公室（Debt Management Office，DMO）提供债券置换产生的差价收入，免征资本利得税；在股票和股份ISAs中持有金边债券，所获交易差价收入免征资本利得税。
3.日本政府债券所得税政策。
在政府债券利息收入所得税政策方面。日本对居民政府债券利息收入征收15%的个人所得税（国税）和5%的地方税，在此基础上还征收重建专项所得税（原则上为个人所得税税额的2.1%）。另外，残疾人认购政府债券所获利息收入免征个人所得税。公司投资政府债利息收入要缴纳法人税和地方税，税款在付息时预扣，其中，公益性的协会、基金会免征法人税和地方税。
在政府债券交易差价收入所得税政策方面。日本对居民政府债券交易差价收入征收15%的个人所得税（国税）和5%的地方税，对公司投资政府债交易差价收入征收法人税和地方税，对一般注册协会、基金会（不具公益性）政府债券交易差价收入须预扣法人税和地方税。
4.法国政府债券所得税政策。
在政府债券利息收入所得税政策方面。法国规定，居民持有可替代国债及其他政府债券，须在获得利息收入的当年预扣12.8%的个人所得税，并于次年按累进等级缴纳个人所得税，此外还须缴纳针对投资产品征收的社会保险金，总费率为17.2%。但法国税务居民前两年的税务参考收入低于2.5万欧元（单身）或5万欧元（家庭）可申请豁免政府债券利息收入个人所得税。此外，根据法国《税收法典》第157条，由经济和财政部部长授权在法国发行的可转让债券附带的偿还溢价，免征企业所得税和个人所得税，某些特定情况除外。
在政府债券交易差价收入所得税政策方面。法国《税收法典》第38条规定：机构投资者认购固定收益债券时，因认购与偿还差价而产生的损失或盈利，属于公司应纳企业所得税收入。此外，对非营利机构的政府债券交易差价收入免征企业所得税。
（二）发展中国家政府债券所得税政策
1.印度政府债券所得税政策。
在政府债券利息所得税政策方面。印度投资者持有政府债券所获利息收入须缴纳所得税，但在国家证券交易所上市的政府债券利息收入不必预扣所得税。
在政府债券交易差价收入所得税政策方面。以投资者持有债券的时间长短为依据，将债券交易差价收入分为长期资本收益和短期资本收益，适用不同税率，如表1（略）所示。另外，政府发行的资本指数化债券和主权黄金债券可享受指数化优惠。这意味着，投资者可以根据指数化调整的成本计算其资本收益，以反映购买日期到出售日期之间的通货膨胀变化，从而减少资本收益税收负担。
2.越南政府债券所得税政策。
在政府债券利息收入所得税政策方面。1996年，越南规定个人持有政府债券利息收入不必缴纳个人所得税，团体、协会、国际组织和企业等必须依法缴纳企业所得税。2011年，越南第01/2011/ND-CP号法令第8条规定，政府债券持有者有义务根据适用税法对其利息收入缴纳所得税。在国际市场发行的政府债券，其利息收入免征个人所得税和企业所得税。
在政府债券交易差价收入所得税政策方面。根据越南《个人所得税法》（第65/2013/ND-CP号法令）第三条和《企业所得税法》（第218/2013/ND-CP号法令）第三条，政府债券交易差价收入应分别缴纳个人所得税和企业所得税。
3.南非政府债券所得税政策。
在政府债券利息收入所得税政策方面。南非政府目前主要提供固定利率零售储蓄债券和通胀关联储蓄债券。根据1962年第58号《所得税法》第24J条，财政部发行的通胀关联零售储蓄债券进行任何操作，所获收益均作为利息收益而非资本收益，可获得部分或全部收益的免税，具体免税额取决于债券持有人的收入和年龄。2012年第22号《税法修正案》对1962年第58号《所得税法》进行了修订，规定自2013年7月1日开始，对政府债券利息收入征收15%的预扣税，外国居民持有政府债券取得的收入享受预扣税豁免待遇。但两种情况例外：（1）通过常设机构在南非开展业务的外国居民（公司或个人）；（2）相关课税年度内在南非实际居住超183天的外国居民。
在政府债券交易差价收入税收政策方面。南非对政府债券交易差价收入征收所得税。
（三）国外政府债券所得税政策的启示
不论发达国家还是发展中国家，对政府债券利息收入普遍征收所得税，对政府债券交易差价收入普遍征收利得税或所得税，同时，都设置了一定的税收优惠政策，以发挥其调节收入的职能与作用。
1.就政府债券利息收入税收政策而言，大多数国家对政府债券利息收入征收所得税，有的发展中国家经历了从免税到征税的过程；此外，在普遍征税的基础上设置一定的减免政策。国外的做法对我们的启示如下。
首先，在政府债券市场发展较为成熟的情况下，对政府债券利息收入普遍征税，既有利于发挥税收调节收入差距等政策功能，也不会对政府债券发行流通产生较大的影响。
其次，政府债券利息收入免税政策设置一定的前提条件，有利于发挥税收的调节作用。比如：法国规定税务居民前两年的税务参考收入低于2.5万欧元（单身）或5万欧元（家庭）的，可申请豁免政府债券利息收入个人所得税；日本对残疾人认购政府债券所获利息收入免征个人所得税。这种设置，有利于发挥税收的收入分配调节作用。
最后，政府债券利息所得税政策注重差异化设计。例如：美国国债利息收入征收联邦所得税，免征地方所得税，打折国债、私募债券和套利债券等类型的政府债券不得享受税收豁免优惠；英国规定个人投资者持有政府债券额度不超过5 000英镑的，不必缴纳所得税；越南规定，在国际市场发行的政府债券，其利息收入免征个人所得税和企业所得税等。这些差异化的规定，有利于充分发挥税收对政府债券利息收入的调节职能。
2.政府债券交易差价收入普遍征收所得税或资本利得税，同时，为特定目的设置特别的税收优惠政策。
首先，对政府债券交易差价收入普遍征收所得税或资本利得税。由于政府债券交易的普遍性，对其交易差价收入征收所得税或资本利得税，有利于调节政府债券持有人的收入差距，更广泛地体现公平。
其次，为特定目的设置政府债券交易差价收入所得税优惠政策，体现政府一定的政策意图。例如：法国对非营利机构的政府债券交易差价收入免征企业所得税；印度根据政府债券持有者持有时间的不同，对其交易差价收入按照不同的税率征收所得税。这些优惠政策的设置，既有利于调节政府债券持有人来自交易差价的收入差距，也有利于体现政府特定政策意图，如支持非营利组织发展等，发挥税收的调节职能。
党的二十大报告明确提出，要“加大税收、社会保障、转移支付等的调节力度”。其中，针对政府债券利息收入及交易差价收入的所得税政策也应加大其调节作用。在借鉴典型国家政府债券税收政策经验基础上，本文提出以下政府债券所得税政策完善建议。
（一）改革政府债券利息收入所得税免税政策，实行有条件的免税政策
首先，对居民个人持有政府债券取得的利息收入，由目前的全额免税政策改为限额免税政策。具体可参考我国目前个人所得税综合所得基本减除费用和专项扣除的合计数，核定居民个人政府债券利息收入免税限额。若个人年收入不高于此限额的，对其政府债券利息收入免征个人所得税；若个人年收入高于此限额的，将其政府债券利息收入纳入综合所得征收个人所得税。
其次，对企业等机构投资者的政府债券利息收入，由目前的普遍性免税政策改为按照不同投资主体或政府债券利息收入的不同用途等给予免税政策。比如：对公益性的非营利组织的政府债券利息收入，免征企业所得税；对企业等机构投资者的政府债券利息收入投资于欠发达地区的，免征企业所得税。对企业等机构投资者的政府债券利息收入所得税政策的调整，旨在通过税收优惠政策，引导资金流向欠发达地区，实现区域经济平衡发展。
（二）改革政府债券交易差价收入有征有免的税收政策，在统一征收所得税的基础上，实行有条件的免税政策
首先，对企业、金融机构及其他社会组织的政府债券交易差价收入，按照25%的税率征收企业所得税，取消对证券投资基金的企业所得税免税政策，增强税收对政府债券市场的调节职能。
其次，根据政府债券交易差价收入用途不同制定不同的所得税优惠政策。具体而言，当投资政府债券所获交易差价收入用于公共项目或再投资政府债券时，政府债券交易差价收入可免征所得税；而当投资政府债券所获交易差价收入用于私人经营用途时，对于政府债券交易差价收入应予以征收所得税。对政府债券交易差价收入用于公共项目或再投资政府债券的予以免征所得税，可以鼓励投资者将政府债券投资收益用于公共项目或再投资政府债券，从而支持国家发展和提供公共服务。与此同时，对用于私人经营用途的政府债券投资收益征收所得税，并将征税收入用于经济社会发展和公共服务的改善，有助于实现收入再分配。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第10期。）
欢迎按以下格式引用：
温来成，余燕.完善我国政府债券所得税政策的思考[J].税务研究，2023（10）：107-112.
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