近期，公安部公开《道路交通安全法》修订建议稿征求公众意见，其中对驾驶证买分卖分规定了非常严重的法律责任，用足了高额罚款、暂扣和吊销驾驶证、行政拘留、限制重新申领驾驶证等处罚种类，现摘录如下： （建议稿）第一百一十七条 组织他人实施代替实际机动车驾驶人接受交通违法行为处罚和记分，牟取经济利益的，没收违法所得，处十五日以下拘留，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款。代替实际机动车驾驶人接受交通违法行为处罚和记分，牟取经济利益的，由公安机关交通管理部门撤销原行政处罚决定，处十五日以下拘留，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款。有机动车驾驶证的，吊销机动车驾驶证，五年内不得申领机动车驾驶证。接受交通技术监控设备记录的交通违法行为处理时，实际机动车驾驶人请他人代为接受处罚和记分并支付经济利益的，公安机关交通管理部门应当依法对原交通违法行为作出处罚和记分，对请他人代为接受处罚和记分并支付经济利益的行为，处二千元以上五千元以下罚款，并处暂扣三个月机动车驾驶证。 该条共三款，第一款是针对组织者，俗称为“黄牛客”，组织者的行为往往已经构成非法经营罪，建议稿只规定了行政拘留和罚款的行政管理法律责任，虽未涉及刑事责任，但实践中对组织买分卖分者往往是按照非法经营罪进行刑事处罚的。 第二款是针对卖分者，一般是持有驾驶证但平时基本不开车的“本本族”，或者临近记分周期截止日的开车族，除了罚款和拘留，还要被吊销驾驶证并在5年内不得申领。 第三款是针对买分者（大多是车主），一般是自己分数不够扣了，或者被扣后将被强制降级准驾车型的，除了罚款2000至5000元外，还要暂扣驾驶证３个月（禁驾３个月）。 驾驶证买分卖分现象的存在，除了极少数交警的个人问题，主要是交管系统在执法上存在三个制度性的过错：
对车辆非现场违法的处罚，车辆所有人、管理人（以下简称为车主）主动到交警窗口接受处理时，如果车主不接受记分（即不承认是当时的实际违法驾驶人），窗口交警就拒绝处理。 车主身份接受处罚不存在记分，现行法律规定的记分只针对违法的驾驶人，并不针对车主。 目前车主接受处理的处罚种类只有罚款，不仅没有记分，更没有暂扣或者吊销驾驶证的处罚，依据是《道交法》第24条、第114条。 《道交法》第24条 公安机关交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为，除依法给予行政处罚外，实行累积记分制度。…… 第114条 公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚。 对于罚款的处理，公安部第157号令发布修改后的《道路交通安全违法行为处理程序规定》第51条的规定：一般程序处以罚款的，应当自违法行为人接受处理之时起24小时内作出处罚决定。 如果适用简易程序处以罚款的，则要依法当场作出处罚决定。 也就是说，交警本来应当至迟在24小时内作出处理决定的，但是交警行政不作为，简单粗暴地拒绝主动前来的车主接受处理。 正确的做法应当是：交警应当依法受理车主的违法案件，并依职权调查实际驾驶人，对在办案时限内不能确认驾驶人的可以处罚车主（不记分），对能够确定驾驶人的处罚驾驶人（应记分）。
这个行政不作为，不是窗口交警个人的问题。处罚车主俗称“免分”处理，但是窗口交警一般没有“免分”的权限，需要领导先予“审批”同意，这个审批并没有法律依据，是交管系统内设的自我赋权性制度，这也是产生后面两大过错的原因。
主动前往交警窗口接受处理被拒绝，车主为了避免被过多记分导致的扣证学习、重新考试、甚至被强制降级准驾车型等严重后果，车主就先拖着不予处理。 魔高一尺，道高一丈！为了督促车主配合处理，公安部通过规章立法作出规定：发放车辆检验合格标志前应当将车辆违法记录全部处理完毕。 这个规定被指违反法律的规定增设许可条件，一直被法律界所诟病。 领不到年检标志，车辆上道路行驶就要被扣留，车主被迫自认是实际违法驾驶人或者邀请其他驾驶人来接受处罚并进行记分。 对此，最高人民法院很多年前就在有关业务指导上指出，这是违反上位法规定的，几年前全国人大常委会执法检查组也指出了存在的问题。 国家最高立法机关和最高审判机关相关机构否认的规章条款，交管部门并未停止执行，实践中产生了一些地方的法院判决交警此举违法的判例，毕竟最高人民法院有关业务处室的意见是明确的。 第三大过错：事实不清作出处罚决定。
作出行政处罚决定，应当做到事实清楚、证据确实充分、程序合法。如果交警未查清实际驾驶人，对车主作出罚款不记分是正常的；如果交警确实查清了实际驾驶人，依法处罚后记分也是正常的。
不正常的是，在交警未查清驾驶人的情况下（很多违法停车之类的非现场照片上没有驾驶人图像），只要有人过来“自认“处理就作出处罚决定并记分，事实不清即作出处罚决定，这才使代替处罚有了空间、使买分卖分有了市场。
具体表现在，没有证据确认实际驾驶人就对冒名顶替者作出处罚决定并记分，毫无执法的严肃性。那些东窗事发涉及是黄牛组织的代替处罚案件，本身就证明了交警当初作出的处罚决定属于错案。
办理错案的最大责任者当然是办案机关自己，但办案机关却将责任归咎于买分卖分者和“黄牛客”。
驱利避害是人性本能，买分卖分行为本身不损害他人权益，目的只是让自己尽量止损罢了。
其实在记分问题上，交管系统的制度性过错还有：
允许亲朋好友之间无偿代替处罚。这种处罚当然是错误认定了被处罚对象的错案，目前官方的“交管12123”APP公开允许已备案登记的车辆驾驶人随意选择处理违法，笔者认为如果是按照车辆管理人接受自助处理（不记分）也是合法的，但是要记分就必须确认好实际违法驾驶人，不确定就作出处罚决定并记分当然是违法的。
另一个是违法设置“免分”审批制度。“免分”即处罚车主的决定依法不能记分，根据《道交法》第114条的规定，对非现场违法首先是处罚车主（不记分），之后才规定能够确定驾驶人的处罚驾驶人（记分）。
也就是说，对非现场处罚“免分”的不需要另行审批，记分的可以设置审批，因为要确认驾驶人才能作出处罚，对被处罚人产生更大的不利影响了。
但是实践中，交管系统将其反过来运作了，“免分”处理的反而要事先审批，其实这种审批根本没有内容可审，因为法律规定首先就是“免分”的。
记分处理的却无需审批，这正是被代替处理成功的制度性缺陷，确认驾驶人是个很严肃的事项，不能有误，否则就是事实不清的错案。笔者认为要记分就要进行专门审核确认驾驶人，多一道把关，防止罚错了对象。确认不了驾驶人，就只能处罚车主（不记分）。
交管系统为什么会反向运作呢？这是长期以来“有罪推定、疑罪从有”的错误理念在行政执法领域的具体表现。如果是站在维护人民群众的合法权益上出发，就会谨慎确认违法驾驶人，以免冤枉好人。
如果交管高层认识到了这个问题，那么公安部的《道路交通安全法》修订建议稿第117条就没有存在的必要了。
《行政处罚法》新修内容学习思考系列（交警视角）：